隨著改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟條件下水利工程建設(shè)的需要，必須向?qū)I(yè)化建設(shè)管理體制轉(zhuǎn)變。

　　1、傳統(tǒng)建設(shè)管理模式的特點及弊端

　?。?）建設(shè)項目投資主體單一，缺乏風險約束機制。水利建設(shè)項目大多數(shù)是非盈利的公益性項目，如防洪、排澇、水土保持工程等，一些項目雖然也有收益，但難以收回投資或投資回收期較長。水利建設(shè)項目的公共物品屬性決定了投資主體是國家，管理體制是政府主導(dǎo)下的外在制度安排［1］。政府運用財政資金以撥款方式建設(shè)水利項目，但在整個建設(shè)過程中，沒有一個相應(yīng)的部門或機構(gòu)代表政府來履行管理和監(jiān)督責任，而是由項目單位臨時組建“指揮部”等非法人機構(gòu)負責建設(shè)。項目單位不承擔籌措和運作資金的責任，使項目投資難以得到有效控制，給水利公益性投資項目的全局平衡和計劃安排造成很大難度。

　?。?）項目建設(shè)管理班子組建方式不合理。傳統(tǒng)水利建設(shè)管理體制采用“一次性業(yè)主”，即一個項目設(shè)立一個管理班子，工程建成后，項目管理班子隨之解散，導(dǎo)致業(yè)主的各項責任難以真正落實。另外，項目管理班子的成員一般都是由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔任，缺乏科學的、專業(yè)的建設(shè)項目管理知識，難以實施有效的管理。

　?。?）建設(shè)單位管理制度存在漏洞。在傳統(tǒng)水利建設(shè)管理體制下，項目建設(shè)單位不用償債，且大部分項目的建設(shè)單位同時又是使用單位。因此，在建設(shè)過程中，建設(shè)單位容易只從本部門的利益出發(fā)，未經(jīng)政府主管部門批準，擅自擴大建設(shè)規(guī)模，增加建設(shè)內(nèi)容，導(dǎo)致項目投資超出預(yù)算。另外，水利項目投資效率低和資金浪費嚴重問題也表現(xiàn)得越來越突出。

　　2、傳統(tǒng)建設(shè)管理體制分析

　　按照美國經(jīng)濟學家克魯格對尋租理論的定義和闡述，尋租是指人們憑借政府保護而進行的尋求財富轉(zhuǎn)移的活動，它包括“旨在通過引入政府干預(yù)或者終止它的干預(yù)而獲利的活動”。政府權(quán)力因素對市場交易活動的介入是尋租賴以存在的前提［2］。我國傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理體制問題的產(chǎn)生，歸根結(jié)底是沒有克服建設(shè)管理體制所帶來的尋租問題。水利工程一般都是以政府為主導(dǎo)者的公益性工程，政府在建設(shè)和管理過程中發(fā)揮著重要的、決定性的作用，因此不可避免地會發(fā)生部分人員利用手中的權(quán)力獲取私利的現(xiàn)象。

　　解決尋租問題的途徑有兩條：一是進行嚴密的制度設(shè)計，解除權(quán)和利之間的尋租關(guān)系；二是政府從可能發(fā)生尋租的環(huán)節(jié)中退出來，主要從事宏觀決策和監(jiān)管，不再從事具體的建設(shè)管理事務(wù)。目前，我國水利建設(shè)管理體制改革正沿著這兩條途徑前進。

　　2.1 指揮部制

　　這種管理模式以組建臨時管理機構(gòu)如領(lǐng)導(dǎo)小組、工程指揮部的形式來進行工程建設(shè)的管理。在計劃經(jīng)濟時代，這種管理模式曾發(fā)揮了很大作用，但是沒有明確投入、產(chǎn)權(quán)、分配的關(guān)系，在資金、質(zhì)量、工期等出現(xiàn)問題時，難以明確和追究主體責任。

　　2.2 投資包干責任制

　　20世紀80年代初，為了解決指揮部制投資效率低的問題，開始推行投資包干責任制。其重新設(shè)計了建設(shè)過程中各方的制約機制，特別是中下級對上級的責任機制。但是這種承包制和指揮部制并沒有本質(zhì)的不同，都是“自營制”建設(shè)管理模式，即由國家指派建設(shè)單位施工，建成后移交生產(chǎn)單位?；咎攸c表現(xiàn)為“建管分離，收支分離”，建設(shè)單位不管后續(xù)的生產(chǎn)運營，因此仍然不能解決設(shè)計、建設(shè)、生產(chǎn)等環(huán)節(jié)各自為政的問題，這些部門都不對投資全過程的綜合效益負責，造成“業(yè)主缺位”。

　　2.3 項目法人責任制

　　20世紀90年代，為了解決“業(yè)主缺位”問題，建設(shè)管理體制開始了產(chǎn)權(quán)改革，許多建設(shè)單位改制成為獨立的法人，形成了項目法人責任制建設(shè)管理模式。項目法人責任制實際上是依照解決尋租問題的第二條途徑進行的制度變革，它具體表現(xiàn)為“建管結(jié)合、貸還結(jié)合”，從而把自營制下分離的建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)，以市場經(jīng)濟的形式，由業(yè)主整合起來。項目法人責任制確立了業(yè)主在整個投資過程（包括籌劃、籌資、設(shè)計、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營、收益全過程）的核心地位，它以業(yè)主負責制、招標承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項制度為標準制度。

　　項目法人責任制仍然存在著項目法人“權(quán)責空化、責任虛位”的現(xiàn)象，即項目法人不能有效地履行和承擔應(yīng)有的權(quán)責。首先，由于歷史原因，設(shè)計單位對前期項目的壟斷地位已經(jīng)形成，因此業(yè)主最多只是采取邀請招標、議標的方式選擇設(shè)計單位。另外，設(shè)計單位在投資體制中的地位較特殊，設(shè)計單位的項目建議書和可行性研究報告是計劃立項的依據(jù)，因此設(shè)計的全過程并沒有納入業(yè)主的統(tǒng)一經(jīng)營范圍。其次，在現(xiàn)行體制下，業(yè)主對自身的產(chǎn)權(quán)約束不嚴格，尋租現(xiàn)象仍然很嚴重［3］。再次，監(jiān)理公司和管理人員的專業(yè)化程度不夠，對合同的執(zhí)行力度不夠，很少采取索賠或返工等嚴厲措施。

　　3、實施專業(yè)化建設(shè)管理改革的意義

　　專業(yè)化建設(shè)管理起源于20世紀60年代，隨著工程規(guī)模和技術(shù)難度的加大，業(yè)主希望在工程生命期內(nèi)得到更多精確的信息和向?qū)?，因此引入了第四方主要參與者——建設(shè)管理者，其具有專門的協(xié)調(diào)管理技能和高效率的管理技巧。專業(yè)化建設(shè)管理體制是某種體系、制度、方法、形式等制度安排的總稱，它由建設(shè)管理者進行項目的計劃、設(shè)計及建設(shè)，最終達到控制工程進度、成本、質(zhì)量的目的。

　　國際上，專業(yè)化建設(shè)管理體制從最初的“設(shè)計—招標—建設(shè)”模式，經(jīng)過“設(shè)計—建設(shè)”模式，逐步發(fā)展到今天的代理建設(shè)模式。在我國，“代建制”是專業(yè)化建設(shè)項目管理體制的簡稱，即政府運用制度規(guī)定其投資的建設(shè)項目（一般為非經(jīng)營性政府投資項目）采用“代建”這種管理模式進行項目建設(shè)，并在制度規(guī)定的范圍內(nèi)對專業(yè)化工程項目管理公司（即代建人）的行為進行規(guī)范［4］。政府或投資人通過招標等方式，選擇具有獨立法人資格的專業(yè)項目管理公司，代理業(yè)主行使其項目管理任務(wù)。

　　項目管理是融合工程技術(shù)、經(jīng)濟、法律、管理的綜合性工作，政府或投資人一般不具備相應(yīng)的綜合知識，因此與設(shè)計、承包商之間存在明顯的信息不對稱，而由專業(yè)項目管理公司代理，就是采用“他人控制”原則，有利于提高管理效益。因此，引入專業(yè)化的項目管理單位負責工程建設(shè)，可有效地抑制尋租現(xiàn)象，提高項目管理效益。

　　4、主要對策

　　要建立并完善專業(yè)化建設(shè)管理體制，可從以下幾個方面考慮：

　?。?）在水利工程建設(shè)管理中推行“代建制”。推行代建制，可以簡化法人機構(gòu)，使管理要素通過市場進行配置，實現(xiàn)管理的專業(yè)化，解決項目法人責任虛位的問題。在代建制中，工程管理公司與政府、投資公司之間是合同關(guān)系，通過市場競爭獲得發(fā)展動力，體現(xiàn)自身價值。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，各地政府相繼出臺了推行“代建制”的法規(guī)，在各地的試行都取得了較好的效果，因此應(yīng)在公益性水利工程項目中大力推行。

　　（2）促進代建單位的建立和發(fā)展。目前的代建單位大多由原來的事業(yè)單位改制而來，不可避免地將一些事業(yè)單位的陋習繼承下來。因此，有必要降低水利工程代建單位的市場準入條件，鼓勵其他行業(yè)的建設(shè)單位從事水利工程建設(shè)，促進代建單位的競爭，從而提高代建水平。此外，代建單位在現(xiàn)階段的工作比較單一，多數(shù)局限于工程現(xiàn)場的協(xié)調(diào)管理及周邊矛盾的解決處理，而在技術(shù)方案的確定、設(shè)計優(yōu)化及工程質(zhì)量、安全控制等方面有不足之處，因此各級政府應(yīng)采取措施促進代建單位的業(yè)務(wù)拓展。

　　（3）培育專業(yè)化建設(shè)管理市場。專業(yè)化建設(shè)管理要求投資、設(shè)計、建設(shè)、監(jiān)理、經(jīng)營管理等專業(yè)化單位以市場機制為基礎(chǔ)，遵照市場規(guī)律公平競爭，根據(jù)市場需求確定和調(diào)整自身的定位。專業(yè)化建設(shè)管理市場主要由代建單位、政府、設(shè)計單位、監(jiān)理單位和工程承包商組成，各個要素在建設(shè)管理市場中發(fā)揮著不同的作用，彼此既互相依賴又互相制約。培育健全的水利工程專業(yè)化建設(shè)管理市場十分必要，市場這只“無形的手”會對資源在各要素之間的分配進行調(diào)節(jié)，而政府也應(yīng)制定法規(guī)規(guī)范各要素的行為，對市場進行有效的監(jiān)督。